滨海新区法院关于行政案件集中管辖机制的调研报告
刊载于《法院调研》2015年第24期
行政庭课题组
党的十八届三中全会明确要求，探索建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，开展行政案件相对集中管辖即是在行政审判领域落实党的十八届三中全会精神的重要举措。最高人民法院在对各地方实行的行政案件异地管辖、相对集中管辖实践总结的基础上，颁发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，对集中管辖机制做出了制度性安排。天津市高级人民法院根据天津市行政审判的实际情况，于2013年5月指定滨海新区法院为天津市唯一一家开展行政案件集中管辖的试点单位。当前滨海新区法院行政案件相对集中管辖试点工作开展顺利，充分吸收和借鉴了其他先进地区的经验，认真剖析和总结行政案件集中管辖试点工作的经验和教训，对于改进和完善行政案件管辖制度有着积极意义。
一、滨海新区法院行政案件集中管辖试点工作的基本情况
（一）集中管辖试点工作开展背景及方案
2009年11月9日，国务院批复同意天津市调整行政区划，撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立滨海新区。滨海新区人民法院于2010年1月成立，辖区内的原塘沽区法院、汉沽区法院、大港区法院撤销，分别变更为滨海新区法院塘沽审判区、汉沽审判区和大港审判区。随着改革的推进，2010年5月天津经济技术开发区并入滨海新区，原开发区法院撤销，成为滨海法院功能区审判区。四个审判区仍保持原来基层法院的级别与组织架构，分别审理各辖区的民事、商事、刑事、行政等各类案件。滨海新区法院机关设有单独的行政审判庭，四个审判区中除功能区审判区外均独立设有行政庭（功能区审判区的刑庭同时承担行政庭职责）。自2011年7月起，机关行政庭已经集中管辖了四个审判区的部分案件，并逐步扩大收案范围，至 2012年7月1日，滨海新区范围内城建类以外的行政诉讼案件均集中到机关行政庭审理。
根据天津市高级人民法院《关于确定滨海新区人民法院为我市行政案件相对集中管辖试点法院的通知》要求，滨海新区法院为相对集中管辖试点法院。自2013年5月起，塘沽审判区、汉沽审判区、大港审判区、功能区审判区等四个审判区的行政诉讼案件集中到滨海新区法院机关行政庭审理，所涉及审判区的行政庭仍予以保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合滨海新区法院机关行政庭做好本地区行政案件的协调、处理工作。
需要说明的是，滨海新区法院的行政案件集中管辖机制并非典型意义上的集中管辖，是伴随着滨海新区行政体制改革而不断推进和发展的，是在法院体制两级架构下的必然选择。同时，适逢最高人民法院在全国范围内推行行政案件集中管辖，因势利导，于2013年被天津市高级人民法院指定为全市唯一一家试行行政案件集中管辖法院，承担起先行先试，为司法体制改革寻求突破的重要任务。
（二）开展行政案件集中管辖后案件审理情况
自2013年5月下旬实施集中管辖以来，滨海新区法院机关行政审判庭共接到行政起诉603件，经过审查，共受理行政案件378件，经解释劝说当事人自愿撤回不符合立案条件的69件，经审查起诉状不适格和欠缺证据材料须补充提交的141件，裁定不予受理15件，目前已审结案件315件。
在受理的378件行政案件中，包括城建类261件，信息公开类65件，劳动和社会保障类19件，工商登记7件，公安治安处罚7件，安全生产监督4件，环境保护类4件，公安交通3件 ，税务登记1件，房屋登记1件，出入境检验检疫1件，国土资源行政处罚1件，其他案件4件。
截止目前，审结案件315件，其中协调撤诉260件、判决49件、裁定驳回起诉6件，无一发回、改判和信访。
（三）试行行政案件集中管辖机制中的主要举措及成效
1、加强对行政相对人诉权保护。为方便群众行政立案，切实做到应立尽立。滨海新区法院机关立案窗口和各审判区立案窗口提供试点工作相关的宣传和释明材料，摆放集中管辖告知书，便于公众了解试点情况。加强法律释明工作，并由专人指导当事人正确行使诉讼权利、参与诉讼活动。当事人向各审判区提起诉讼的，由审判区告知其向管辖法院起诉，或者在收到起诉状后及时将相关材料移送机关行政庭。在立案审查上，把好审查关，依法保障当事人的诉讼权利，对于依法应当受理的行政案件，在符合立案受理条件时，及时立案受理，做到应立尽立，对于不符合受理的条件的，释明法律，依法出具不予受理裁定，做到充分保障当事人诉权。
2、加强宣传、无缝衔接、扩大影响。充分利用各种形式向社会各界广泛宣传试点工作，争取对试点工作的理解、关心和支持。将上级法院的要求和本院的试点方案，及时向社会各界发布，广泛宣传，使行政机关和人民群众及时了解相关规定，使行政诉讼相对集中管辖工作更加深入人心，营造良好的行政诉讼和行政执法环境。同时做好与行政机关的衔接工作，召开座谈会，通报本院辖区内的行政机关。及时将滨海新区法院行政案件集中管辖试点工作的具体实施方案告知辖区的涉诉行政机关，让他们在第一时间知晓新的管辖制度下的案件受理模式和操作方法。
3、依法审理与加强协调并重，切实做到公正审判。开展行政案件集中管辖的重要原因之一是排除地方政府的干扰，确保法院依法独立公正审判。集中管辖后，原属审判区管辖范围的某些行政机关被起诉后，以种种理由向提出不予以立案受理或是不支持原告的诉请的主张，法院都非常耐心地讲解法律规定，告知其相对人依法行使诉权必须得到保障，不能违法设置各种障碍，人民法院不依法受理和审理行政案件，不仅损害司法权威，最终也将损害法律和国家的权威，动摇党的执政基础。这些行政机关开始时认为法院不体谅行政机关的难处，通过多次交流后也逐步认同了法院的观点，转而采取积极应对诉讼、主动化解纠纷的做法。在依法公正审理集中管辖行政案件的同时，将加强案件协调作为行政审判工作的重中之重。
4、切实做好诉讼服务，实质解决行政争议。在审理集中管辖的行政案件时，积极开展诉前沟通、异地协调、上门服务、巡回审判，争取实质解决行政争议，依法保障行政相对人合法权益，维护社会和谐稳定。努力开展法律释明，指导法律知识不足的当事人完成诉讼程序。
二、行政案件相对集中管辖试点工作的他山之石
在2013年1月最高人民法院颁发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》后，行政案件集中管辖机制在全国范围内推行，但在具体管辖模式上又形态各异，当前主要有区域性集中管辖和类型化集中管辖两种模式。
（一）区域性集中管辖模式的主要特点及分析
目前大多数地区法院采取了区域性集中管辖模式，即将某几个行政区域的行政案件集中到某一个基层法院进行审理，以丽水市中级人民法院为例，梳理其集中管辖历史脉络和现行模式可见以下特点：
1、辖区范围内所有行政案件全部异地审理。2013年根据最高院下发的通知精神，丽水中院制定了《丽水市中级人民法院行政诉讼案件相对集中管辖试点工作实施方案》，将该市全部行政案件、全市9个基层法院均纳入到集中管辖试点工作中来，确定了异地管辖的原则，确定了3个集中管辖法院，各基层院不再审理自己辖区内的行政诉讼案件，只负责辖区内行政案件的立案审查和非诉执行。
2、立案审查与案件审理相分离。丽水中院在试点工作中采取了立案审查权与案件审理权相分离的制度，即辖区内行政案件立案仍由本院负责，立案后报请中级人民法院指定管辖，由其他法院对案件进行审理，立案与审理相分离，使得当事人诉权得到足够保障，避免了因案件难度较大导致的不予立案或者推诿立案等情形，立案法院只需对立案正确负责，有效保障了当事人诉权。
3、赋予当事人相当的管辖选择权。丽水中院在集中管辖试点工作方面，最大的亮点是开展时间最早，积累了丰富的经验，其中较为成熟的经验即是赋予行政诉讼原告管辖选择权，即当事人若对指定管辖法院不够信任，可向中级法院请求变更审理法院，此种做法是在司法民主化方面迈出的重要一步，由于当事人的自主选择权得到保障，一定程度上较少了对集中管辖的顾虑，对司法的信任度也进一步提升，更易服判息诉，大大促进了司法公信力之提高。
4、行使集中管辖权法院的灵活性。据了解，丽水中院下一步的改革方向是，采取逐年调整的集中管辖法院的模式，即行使集中管辖权的基层法院并不固定，根据上年度的情况进行年度轮流集中管辖，防止形成新的熟人模式和利益链条，用制度促进公正之不断实现。
5、属地管理涉诉信访。对涉行政诉讼信访的问题，丽水中院仍采取属地管理原则，充分利用辖区法院对当地情况熟悉，有利取得当地相关部门的配合，由非集中管辖法院配合集中管辖法院做好本辖区内申诉信访案件的化解稳控工作。
（二）类型化集中管辖模式的主要做法及分析
目前开展类型化集中管辖模式的法院仅是山东省泰安市中级人民法院，该院将占全市近9成比例的案件纳入集中管辖范围中，按照案件类型确定管辖法院，泰安中院下辖7个基层法院，根据各基层法院行政庭的人员特点及审判优势，将同类行政案件集中到相应法院审理。其主要主要特点如下：
1、合理配置行政审判资源。泰安中院于2013年5月起在全市范围内全面推行行政案件集中管辖制度，7个基层法院全部参与到行政案件集中管辖试点工作中来，确保了试点工作的参与广度，保证了各基层法院工作量的均衡，避免了部分法院行政庭无案可办的情况，合理配置了行政审判资源。
2、行政审判专业性增强。泰安中院创全国首例，开展了行政案件类型化集中管辖机制，与最高人民法院2013年下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》中所要求的将案件集中到某个基层法院审理的模式有所不同，实现了某种程度上的机制创新，促进了行政审判专业化。
3、采取立案登记制，充分保障当事人诉权。泰安中院在行政案件立案审查中采取了立案登记制度，无论立案与否，都应于接到诉状的当日予以登记，并出具注明日期的收据，较好的保障了当事人诉权；同时，立案工作仍采取属地管辖原则，列入集中管辖的行政诉讼案件由原管辖的基层法院审查并决定是否受理，实现了立案法院与审理法院相当程度上的分离与制约，对于保障当事人诉权同样有积极意义，对于破解行政诉讼立案难有一定促进作用。
4、充分尊重法律，避免异议风险。泰安中院在行政案件流转过程中，采取了原管辖法院审查立案后，符合集中管辖条件的案件报请中院，由中院指定到集中管辖的法院进行审理，严格依据现有的法律法规一案一指定，避免了当事人因集中管辖而提起管辖权异议，保障了集中管辖试点工作合法顺利进行。
6、建立协同、协作机制，保障集中管辖工作的顺利开展。泰安中院在试点工作中规定了不同部门、不同基层法院的协同、协作机制，不同部门之间分工明确；本着便利当事人、节约司法成本的目的，不同基层法院之间在调查、送达、宣判和执行等环节相互协作，必要时在原管辖法院的协助下开展巡回审判。
三、试行行政案件集中管辖机制的辩证分析
（一）试行集中管辖的优势
一是有利于整合行政审判司法资源，节约司法成本，形成新的行政审判格局。就滨海新区法院而言，自开展行政案件集中管辖以来，新区范围内行政诉讼案件由机关行政庭统一受理，各审判区行政庭只受理非诉执行案件，形成了分工明确、各有所长的行政审判新格局。
二是有利于改善行政审判司法环境，提高行政审判的独立性、公正性。行政案件集中管辖工作的顺利开展，有利于减少各行政机关尤其是未改革前各区域行政主体对行政审判的干扰，特别是机关行政庭对行政诉讼案件的统一受理，实现了司法与行政级别的对等，实现了上级行政机关对下级行政执法的有效制约和监督，进而改善了新区的行政审判司法环境，促进了行政审判独立性、公正性的持续提高。
三是有利于统一司法尺度，提高司法权威，赢得群众信任。在未试行行政案件集中管辖之前，滨海新区不同区域的行政案件分别由不同的审理机构进行审查，一度出现审理尺度不一致的情形，行政案件集中管辖后，实现了司法尺度的高度统一，司法权威性进一步提高，也赢得了不同区域的行政相对人的高度认可。
四是有利于统一执法标准，提高执法水平。行政审判的主要任务在于对行政行为进行合法性审查，行政案件的集中管辖，有助于审判机关对不同区域行政机关的行政执法水平进行统一的对比和考量，择其优者向其他行政机关建议和推广，促进各行政机关之间互相学习、取长补短，实现行政执法水平的普遍提高。
五是有利于发挥专业审判优势，促进法官行政审判能力和业务水平显著提高。行政案件集中管辖形成行政案件规模效应，充分锻炼了办案人员的司法水平，促使行政审判更加专业化，提高行政审判质量。
（二）试点工作中存在的不足
一是非本区域当事人的诉讼负担有所增加。由于机关行政庭地处塘沽，对于其他区域诸如汉沽、大港等区域的当事人带来交通上的不便，诉讼成本有所增加。
二是各审判区审判功能配置缺失，行政案件集中管辖后，各审判区行政庭只办理非诉执行案件，行政审判功能缺失，也不再注重行政审判业务学习，容易造成审判能力退化。
三是司法资源分配不够科学合理。机关行政庭法官压力陡然剧增，而各审判区行政审判法官处于无案可办的境地，纷纷转审其他类案件，容易造成行政审判资源的流失。
（三）行政案件集中管辖机制中的价值博弈和补充完善
当前，虽然行政案件集中管辖机制在各地区均有试点，在较大范围内得到推广，但行政案件集中管辖机制的弊端也逐渐显现，各种质疑和反思也接踵而至。我们需要认识到的是任何新生事物必然有其发展和完善的必经过程，更重要的是无论何种模式和变革必须以实现司法公正为终极目标价值，正如丹宁勋爵所言：“实现公正，即使天塌下来。”
1、开展行政案件集中管辖固然不便于非本行政区域的当事人参加诉讼，增加了当事人参加诉讼的负担，但案件若能得到更加公正的审理，能够有效排除地方行政权力的干扰，行政案件异地管辖是当事人用脚投票的必然选择，况且对于那些交通确实不便、案件影响较大的行政案件完全可以通过巡回审判的方式予以解决。
2、开展行政案件集中管辖虽然导致部分法院丧失行政审判功能，但考察各地行政审判现状，特别是中西部地区的行政诉讼，由于数量较少，行政案件的审理处于边缘化的尴尬境地，行政案件集中管辖的试行有利于整合行政审判资源，促进行政审判专业化，提高审判质量和效率，在部分法院行政审判功能丧失和由集中管辖带来的利好之间，行政案件集中管辖是必然选择。
3、在现行条件下，开展行政案件集中管辖虽然不利于管辖恒定，在大部分地区须通过个案指定的方式行使管辖权，但正是由于异地管辖能够进一步增强人民群众对行政审判的信心，不断提高行政审判的司法公信力。
4、开展行政案件集中管辖机制表面看来，增加了诉讼成本，特别是巡回审判、立审分离等机制的建立占用了较多的司法资源，但从长远看来，司法对行政的有效制约能够促进行政机关进一步提高依法行政水平，从根本上减少行政争议的发生。
四、行政案件集中管辖机制在天津市范围内推广的可行性及建议
1、建立以中院为核心的行政案件集中管辖模式。目前天津市的行政案件集中管辖试点仅由滨海新区法院承担，且仅在滨海新区范围内试行，与当前全国范围内其他省市在中院辖区范围内全面开展集中管辖试点仍有不少差距，与天津的直辖市定位和开发开放形象并不相称。与其他地区相比，天津市在中院范围内推行集中管辖试点有其他地区不可比拟的优势，如除极个别郊县外，并不存在当事人异地诉讼不便的情况。同时，天津法院系统有着较强的行政审判力量，可以满足行政案件相对集中管辖全面推行的审判需要。
2、博采众长，充分保护当事人诉权。行政诉讼面临的第一大困境即是立案难，集中管辖机制的开展要着力破解行政案件立案难问题，经对比分析，建议取众家之长，全方位保护当事人诉权之实现，全面推行立案与审理相分离机制，立者不审，减少立案顾虑，保障当事人诉权。
3、动态管辖，灵活指定，以程序保障公正之实现。行政案件集中管辖机制之试行，不免造成案件审理法院的相对固定，形成新的熟人关系网，为此增强行政案件管辖权的灵活性，赋予原告当事人一定的管辖法院选择权，确有必要。让当事人有一定自主性和选择权，不仅有利于公正之实现，更有利于公正之看见，进而增强司法公信力。
4、以行政案件集中管辖试点工作为契机，不断推动行政审判资源的整合优化。针对因试点工作开展所导致的行政审判资源配置不均衡的问题，结合行政审判人员流动性较大等历史和现实状况，以此为契机整合优化行政审判资源，将年富力强、富有经验的行政审判法官充实到试点工作一线，着力培养年轻行政审判人才，形成科学合理的行政审判人才梯队。
5、建立健全行政审判工作考评激励机制。尽管试行了行政案件集中管辖，行政案件数量明显增加，但仍无法与民商事案件数量相提并论。在法治建设不断推进的当下，行政审判在国家治理中发挥着越来越重要的作用，行政案件审理的难度也绝非其他案件所能相比，行政审判人员为使行政争议妥善解决，需要发挥更多的智慧，付出更大的辛劳。但因案件数量较少，个别法院重量不重质，在各种评比中往往处于劣势。建立健全行政审判工作考评激励机制，有利于发挥行政审判工作人员的积极性，有利于保持行政审判队伍的稳定性。