滨海新区人民法院  宋春香

关键词 食品安全 违法举报 全面审查 行政奖励

裁判要点

行政机关应当全面审查进口预包装食品未标注进口商地址的食品安全违法行为是否违反《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。

相关法条

《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第（九）项、第六十六条

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十三条第（七）项、第十九条

案件索引

一审：天津市滨海新区人民法院（2015）滨行初字第0085号（2015年5月4日）

二审：天津市第二中级人民法院（2015）二中行终字第207号（2015年11月17日）

基本案情

原告李雪松诉称，2014年6月29日，原告使用电子邮件向被告投诉天津佰乐美商贸有限公司（以下简称佰乐美公司）进口的“雀巢法式香草咖啡伴侣425.20克、雀巢香草焦糖咖啡伴侣425.20克、雀巢榛仁咖啡伴侣425.20克不如实标注地址的违法行为”。并要求予以奖励。2015年3月25日，被告作出《关于进口咖啡伴侣等产品的举报答复函》称，已对进口商作出了行政处罚，但不能给予原告奖励。原告认为，按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第十九条规定：“任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。”被告是天津市食品安全委员会成员之一，作出行政处罚后应当按照法规给予奖励，故请求法院撤销被告作出不予奖励的决定，判令被告给予举报人奖励。

被告天津东疆出入境检验检疫局辩称，被告对原告有关举报奖励的诉求处理合法、合理，履行了应尽职责。（一）检验检疫系统尚没有相关举报奖励的制度规范。被告所属检验检疫系统，实行中央垂直管理体制，在举报奖励方面，被告与上级机关天津局都应依照质检总局制度执行。目前，在检验检疫部门投诉举报查证属实给予奖励方面，质检总局和天津局均无操作性制度规范。如果被告给予原告奖励不仅违反有关财经工作纪律，同时属于滥用执法权限，没有执法依据而实施相关行政行为，于依法行政要求不符，亦存在执法风险。（二）地方政府奖励制度并不适用被告。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五条确定了地方政府对食品安全负总责的原则，同时国务院食品安全委员会办公室《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》也明确了对食品安全违法举报奖励的领导落实责任，在地方各级政府。《天津市食品安全违法案件举报奖励办法》适用于天津市范围内食品安全举报奖励。但该文件抬头中明确为“各区、县人民政府，各委、局，各直属单位”，其中所指的直属机构等均系指天津市特定单位，并不包含天津出入境检验检疫局，被告上级机关作为中央驻津单位并不是举报奖励办法的执行单位，被告自然也不是执行单位。（三）本案中的违法行为，属于《食品安全法》及其实施条例的违法情形，但是不符合《特别规定》中举报奖励的违法情形。《特别规定》中对举报奖励的情形，不仅有形式要件，还要有实质要件，违法的程度须达到危害人体健康和生命安全的程度。被告认为此案违法情形仅涉及标签问题，中文标签上“无进口商地址”，属于可整改项目，不属于危害人体健康和生命安全的食品安全情况，不符合奖励条件。《国家质量监督检验检疫总局关于<国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>若干问题的实施意见》明确指出，特别规定中的产品质量法定要求，“是指法律、法规、规章以及强制性标准等安全技术规范规定的涉及人体健康和生命安全的强制性要求”，而产品中文标识不属于该“法定要求”的外延。故上述案件的违法行为系违反《食品安全法》，并不属于《特别规定》中“销售不符合法定要求产品的”行为。由于被举报行为没有违反特别规定第三条等有关规定，也就不符合《特别规定》第十九条规定的有“违反本规定的行为”的前提条件，进而也就不存在需要依据《特别规定》第十九条对举报人进行奖励的事实基础和法定条件。故请求驳回原告的诉讼请求。

裁判结果

天津市滨海新区人民法院于2015年7月14日作出（2015）滨行初字第0085号行政判决书，判决：“一、撤销被告中华人民共和国天津东疆出入境检验检疫局于2015年3月25日作出的《关于进口咖啡伴侣等产品的举报答复函》中关于不予奖励的内容；二、责令被告中华人民共和国天津东疆出入境检验检疫局于本判决生效之日起六十日内对原告李雪松的奖励申请重新作出行政行为。案件受理费50元由被告中华人民共和国天津东疆出入境检验检疫局承担”

裁判理由

法院生效判决认为，《食品安全法》第十条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”因此，原告具有举报食品安全违法行为的权利。第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理。”《出入境检验检疫行政处罚程序规定》第四条第三款规定：“各出入境检验检疫分支局负责本机构的行政处罚工作。”据此，被告具有对属于其监管范围内的进口食品安全违法行为进行查处的职责。

《食品安全法》第四十二条第一款第（九）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。第六十六条规定：“进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。”《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.6.3条规定，进口预包装食品应标示原产国国名或地区区名，以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销者的名称、地址和联系方式。根据上述规定，原告所举报的进口预包装食品未标注进口商地址的行为确已违反我国的食品安全标准和法律规定。

《特别规定》第十三条第（七）项规定，生产经营者违反法律、行政法规和本规定的其他有关规定的，农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门应当依据各自职责采取措施，纠正违法行为，防止或者减少危害发生，并依照本规定予以处罚。据此，佰乐美公司作为生产经营者已违反《食品安全法》的规定，也违反了《特别规定》。被告仅以佰乐美公司未违反《特别规定》第三条的规定，认定原告举报的违法行为不属于违反《特别规定》的情形，系适用法律法规错误。关于本案所涉违法情节是否属于《特别规定》的奖励范围，被告应当全面审查。

《特别规定》第十九条规定：“任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。”根据该《特别规定》，对食品安全违法行为举报人的奖励责任系受理举报的部门。被告在受理原告的举报后，已调查确定属实，故被告具有对其受理且查实的举报予以奖励的法定职责。被告以奖励责任在地方政府为由，将奖励职责通报天津市市场和质量监督管理委员会无法律依据。

综上，被告以本案所涉违法情节不符合《特别规定》第三条的规定、检验检疫系统尚未有相关奖励制度和预算经费、食品安全违法举报奖励的责任在地方政府为由，作出的不予行政奖励决定，适用法律法规错误。

案例注解

一、任何组织和个人都有权举报食品安全违法行为并有权得到奖励

根据《食品安全法》第十条的规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，本案原告具有举报食品安全违法行为的权利，其向天津东疆出入境检验检疫局举报要求查处通过该机关检验的进口食品违法行为是其正当公民权利的行使。根据《特别规定》第十九条规定，对经查证属实的举报，举报人有获得奖励的权利。此种奖励是国家依法对公民的如实举报的一种鼓励，有助于调动人民群众监督食品安全违法行为的积极性，建立起更加完善的食品安全监督机制，司法机关对此应予积极支持。

二、进口预包装食品未标注进口商地址的行为确属违法

《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.6.3条规定，进口预包装食品应标示原产国国名或地区区名，以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销者的名称、地址和联系方式。结合《食品安全法》第六十六条的规定，进口的预包装食品的标签、说明书应当符合本法食品安全国家标准的要求。上述规定足以认定原告所举报的进口预包装食品未标注进口商地址的行为确已违反我国的食品安全标准和法律规定，且本案中被告对此违法行为已经作出处理，可以证实原告举报经调查属实。

三、行政机关应当其所受理的食品安全违法行为予以全面审查

相关行政机关在接到食品安全违法行为举报和奖励申请后，应当对所调查属实的情况予以全面审查，不仅要在违法行为的处理的法律适用上全面考虑，也要对举报的违法行为是否符合奖励条件进行全面审查。就本案而言，《特别规定》第十九条规定，任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报，举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励，故应当审查举报的违法行为是否违反《特别规定》的所有条款。《特别规定》第十三条第（七）项规定，生产经营者违反法律、行政法规和本规定的其他有关规定的，农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门应当依据各自职责采取措施，纠正违法行为，防止或者减少危害发生，并依照本规定予以处罚。原告举报的违法行为既已违法《食品安全法》和相关国家标准，也构成违反上述规定。被告主张原告举报的违法行为不符合《特别规定》第三条其审查显然不够全面。

四、行政机关对其法定职责应当认识准确并严格执行

根据《特别规定》第十九条的规定，举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励，可见对食品安全违法行为举报人的奖励责任系受理举报的部门。被告主张检验检疫系统尚没有相关举报奖励的制度、无操作性制度规范均不构成不予奖励的理由，相反被告更应当严格依法，为鼓励公民监督食品安全违法行为创造条件。另外，被告主张对食品安全违法举报奖励的领导落实责任主体和经费来源等问题，系政策执行和协调问题，本案不予涉及，根据法律规定对举报人的奖励职责已明确为受理举报的部门，其将应尽之责通报其他机关并无法律依据。