刘金洪 赵晓红 杨西虎
党的十八届五中全会提出，要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。中央经济会议进一步明确要加强供给侧结构性改革，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，结构性改革的重点是化解产能过剩，当务之急是依法处置“僵尸企业”。推进供给侧结构性改革、化解产能过剩既是经济持续健康发展必要步骤，也是当前中央的重大工作部署。破产制度是实现市场化的资源配置的一种法律形式，破产审判是实现破产法律制度功能，运用法治办法化解产能过剩、淘汰“僵尸企业”，完善企业退出机制的重要方式，对于促进供给侧结构性改革目标的实现有重要作用。
一、新区法院建院以来破产审判的基本情况及主要特点
在“一级法院、两层架构”的特殊管理体制下，为集中统一审理好破产案件，新区法院自成立时即明确滨海新区辖区内的所有破产案件均由院机关负责审理。主要特点如下：
（一）破产申请受理呈现增长
2011年破产立案2件，2013年破产立案3件，2014年破产立案2件，2015年破产立案3件，2016年破产立案8件。2016年至2017年破产申请案件增长较快，2017年年初至今立案登记破产申请案件21件，裁定受理10件进入破产审理程序,正在审理阶段。
（二）破产企业类型丰富
立案的破产企业中有电子科技公司、物流公司、酒店服务公司、医药公司、游乐公司、汽车销售、服装进口销售、建筑材料公司、投融资担保公司等各种类型的企业，特别是出现带有较强资金融通性质的企业数量逐渐增多。
（三）申请人多为债权人
破产申请人数量中呈现债权人居多态势，2011年至2017年中，债权人申请数量占67%，债务人申请数量占33%。在收案最多的2017年，债权人申请数量占75%，债务人申请数量占25%。2011年至2016年中，债权人申请数量和债务人申请数量基本持平。
（四）普通债权比例高
破产债权由传统上银行等金融债权居多向普通债权比例居高转变。涌现出劳动报酬债权人申请破产的案件，多数破产案件中存在破产企业拖欠劳动保障部门劳动保险金和失业金，而社保部门在申报时对拖欠的款项计收职工个人账户利息，并加收滞纳金，使作为此列债权申报的金额较大，职工享受养老保险和失业保险遇到障碍。
（五）资产受偿率低
至今，新区法院受理破产案件中分配财产案件结案1件。常出现破产企业厂房租给他人，囿于“买卖不破租赁”的实体法规定，租赁方往往以全额返还租金、赔偿损失为筹码拒不搬迁，给企业资产处置增加了难度。当前经济下行形势大环境下，“僵尸企业”资产的价格空间被进一步压缩，导致资产处置更加困难。破产企业对外有效债权比例小、对外债权清收难，破产财产缩水现象明显。
（六）破产企业多为私企
2011年至今，破产立案案件中涉国有企业开办企业、集体企业各2件，其是作为破产债务人申请破产清算。其余破产企业均是私营企业，私营企业破产为绝大多数，这是民营经济发展和民营企业市场主体的加强。
二、破产案件低受案率原因分析
就整体而言，新区法院每年因被执行人为企业无财产可供执行案件较多。而在市场层面，不能清偿债务的现象比比皆是，但利用破产程序清理债务人财产的情况并不算多，原因是相当复杂的。破产案件的受案率低主要有几下几方面原因：
（一） 债务人多不愿启动破产程序
僵尸企业多存在于私营企业中，具有明显的蛰伏特征，经济繁荣时企业活跃，经济下行压力加大时少生产或者不生产，企业自身在熬，不愿意主动退出市场。债务人普遍缺乏破产保护的观念，对破产制度的功能认识不足，积极寻求破产保护的动机微弱。再加上破产就是清算的观念长期影响着债务人财产的处置，如何安置破产企业的职工，更有相当大的社会阻力。企业主因企业账册不全等，担心在破产过程中被查出未尽履行清算的勤勉义务而被追责。债务人即使不能清偿债务，也缺乏利用破产程序清理债权债务的积极性。
（二） 债权人启动破产程序消极
破产程序实行债权平等的公平清偿原则，不论清算、和解或者重整，债权人均要与其他债权人分享债务人财产的分配利益，其债权的清偿率低于（通常远低于）个别的民事诉讼和执行程序所能够获得的清偿率，债权面临被稀释的风险。在执行程序中，债权未足额清偿的情况仍保有受偿的可能，而破产程序中一旦债务人宣告破产，则剩余债务全部依法豁免。金融监管政策及金融绩效考核中对不良信贷的追责机制等导致银行申请破产出清积极性不高。债权人在面对债权受偿的司法程序的选择时，会积极选择个案诉讼的方式寻求债权受偿，总是极力回避对债务人适用破产程序。
（三） 经济和社会稳定的担忧
债务人不能清偿债务，本应通过破产程序清理债权债务，但债务人的破产（资源的重新配置）对企业所在地的经济发展（经济增长需求）与社会稳定（劳动力的再就业）会有一定的影响，而且这样的影响是不宜事先评估的。不论是国有企业抑或民营企业，在出现债务危机的时候，地方政府总是采取各种形式的“帮扶措施”以维持企业的生存。“政府在保”在相当程度上将许多原本应当利用破产程序清理债务的企业“滞留”在破产程序的门外。
以上这些现象，事实上并非我国企业破产法本身的制度结构存在问题所导致，多因企业破产法实施的“法外因素”所造成，而这些因素在供给侧结构性改革的背景下已经开始发生变化。供给侧结构性改革启动，在“维稳”方面，我国各级政府已经采取了多项措施开始推动产能过剩企业利用“破产程序”清理债权债务，并适时提出了“尽可能多兼并重组、少破产清算”的政策思路。而兼并重组和破产清算在相当程度上是要依赖企业破产法规定的程序来落实的。因此，在解决产能过剩问题的大背景下，破产案件的日益增长必然会对法院受理和审理破产案件提出巨大的挑战。
三、破产审判中存在的问题
（一）执行转破产衔接机制不畅
为完善企业市场退出机制，化解执行积案，快速清理经济社会发展过程中累积的深层次矛盾，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释确立了“执破结合、破产优先”的原则，《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》为促进和规范执行案件移送破产审查工作，保障执行程序与破产程序的有效衔接作出了规定。司法实践中，执行程序中发现被执行企业资不抵债，符合破产条件的企业不在少数，但大部分法院对执转破程序持观望态度，甚至存在抵触心理。客观上，法院对执行转破产程序的准备不足，仍然存在执转破案件的识别、程序启动、案件移送流程、部门间工作衔接等方面的机制缺失问题，导致很多涉及僵尸企业的执行案件未能及时有效的转入破产程序，甚至存在有个别无财产、无办公地点、无人员的“三无”案件被导向破产程序，但该类案件的破产程序难以高效推进的问题。自建院以来，新区法院执行转破产移送并受理案件1件，为债务人申请移送破产审查。
（二）对破产管理人管理监督弱
管理人制度在破产程序中具有至关重要的作用，是我国企业破产法推行破产程序的市场化改革的重要措施，构成以破产程序清理债权债务的程序灵魂。破产管理人依照企业破产法执行接管债务人财产和营业，调查、管理、处分债务人财产等事务，其需要向人民法院报告工作，接受债权人会议和债权人委员会的监督。破产管理人的履职质效直接决定了法院破产案件的审理质效。目前，新区法院实行“建立管理人名册+抽签”的方式选定管理人，进入管理人名册的有3家，数量少，缺乏有效的竞争机制，不利于管理人市场的培育。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，破产管理人的报酬应源于破产财产，是破产财产的优先支付对象，经常存在无产可破企业，管理人报酬难以兑现，甚至管理人先期垫付资金也难以收回，严重影响了管理人勤勉忠实义务的履行。管理人真实的收入只能是寻求在有产可破中得到充分保证，从而减轻在无产可破中的徒劳。又由于破产中介费用没有统一规定，破产费用计算畸高畸低现象容易出现，不利于破产程序稳定推进。破产管理事务的工作期限没有明确的约束性规定，有些管理人工作拖沓、效力低下，导致案件长期难以结案。
（三）府院联动机制未有效建立
法院审理破产案件涉及土地规划、房产过户、税费减免、工商注销登记、信用修复、职工安置等问题，需要工商、国土、住建、规划、财税等相关政府部门的配合。在僵尸企业的治理中，各部门之间的系统化有助于推动治理效率最大化的实现。诸如解决职工安置的司法手段限于职工债权优先受偿这一方式，职工债权先行垫付、职工再就业保障、国企职工身份置换等诸多问题还有赖于政府公共服务职能予以支撑。然而，缺乏长效协调机制及明确政策支持，法院往往只能通过个案协调推动职工安置，协调效果也因个案而异。另外，有的企业是因招商引资而来，很多地方因在先期政府招商引资上，多采取不顾投资实力和项目好坏“先上车后买票”的招商模式，企业破产即意味着招商失败，所以在这类企业的破产案件中政府部门的配合程度仍需进一步检验。
（四）专业性破产审判尚未形成
破产案件具有自身特点，其工作内容、流程、方式与普通案件存在很大区别。与普通民商事法官“坐堂办案、居中裁判”的工作方式不同，破产法官工作兼具有办案和办事的特点，其工作更为繁多和复杂。大致包括1.对诸如债权确认、财产变现、重整、和解、分配等诸多事项进行审查裁决；2.指导和监督管理人对企业方方面面事务进行管理，大到职工的分流安置、重大营业事项的经营决策、小到办公用品的维修更换，事无巨细，均需介入与监督；3.协调工商、税务、社保、国土、房管等部门，共同商讨实际问题；4.外出执行企业清场移交、财产追收、财产过户等各种执行工作。再者，破产案件的审理涉及法律关系从物权到债权、从人身关系到财产关系、从劳动争议到合同争议之众多，案件如果处理不好，容易引起群体性、突发性事件等社会负面影响。所以，破产案件的审理需要具备专业组织机制予以保障。长期以来，由于破产案件数量的未见明显增长，新区法院审理接触过破产案件的法官极少，加之工作调动调整等因素，导致现有从事并长期接触破产审判的人员数量并不乐观。现破产案件审理工作由商事审判庭负责，在普通商事案件激增的情况下，且长期存在的对破产案件的考核未采取与普通案件区别的考核方式，法官更愿意办容易出成绩的普通商事案件，对破产案件的审理投入精力不多，导致破产审判经验的积累不够丰富。破产审判中不愿审、不敢审、不会审的状况影响到了法院破产审判职能的发挥。
（五）破产案件的审理周期较长
在破产案件中大量的事务和复杂的关系需要协调梳理，还有大量的衍生诉讼不断发生，使相关事项难以确定，破产案件的审理进程不断延迟。破产案件大都受债权债务关系复杂核查清算难、企业财务账目不全审计评估难、资产处置信息闭塞变现难等因素影响，导致案件审理期限延长。新区法院破产未结案件中，3年以上未结案有3件，1年-3年未结案件有6件。破产案件的审判周期长容易造成债权人申请破产积极性不高。破产审判中法院、债权人、债务人、管理人等诸多主体沟通效率不高，影响到破产审判的公信力。
四、健全破产审判实施机制的对策建议
（一）转变破产审判的理念
1.从重清算价值向重运营价值转变
清算价值一般指变卖公司所有资产，得到偿付负债的可用现金。运营价值即企业作为营运实体的财产价值，运营价值包含了资产的组合价值、无形资产价值且具有整体变卖的优势，通常要高于清算价值。党中央明确处置僵尸企业的基本原则是“重重组救活为主、破产退出为辅”。因此，改变以往只重清算的工作思路，从重财产的清算价值向运营价值转变是今后破产审判的主要着力点。实践中，破产清算企业业务整体变卖保留企业运营价值具有独特优势，反映了重整程序、清算程序均可能实现破产财产运营价值的保全与攀升。
2.法院主导向市场主导转变
一般影响力较大的僵尸企业多为规模较大、员工较多的国有企业，加之传统上，人民法院受理破产案件多为政策性破产，法院只是作为政府处理破产企业的司法平台，权力主导下的破产重整程序不能实现真正的市场资源优化配置。法院家长式导向下的破产程序，司法权力严格控制资源配置的程序走向，政府可能以管理人角色对程序的参与度高，其对企业职工的安置、税收的优惠、企业信用的修复等方面多会作出较多的贡献。如今，在清退过剩产能的大环境下，强化市场导向，吸收更多样的管理人和资产处置方式，将企业引入更广阔的平台，以更合理的方式重新整合资源是历史所趋。
3.从重裁判向裁判和服务并重转变
破产程序具有不可逆性，从程序的推进到实体权利义务的确认，人民法院具有指挥权。当事人自治主导型亦是破产法律制度的特征，尤其在破产重整中，人民法院充分尊重当事人意思自治，慎重行使强制批准权，确保市场主体充分进行博弈后，帮助企业恢复生机。法院应当在裁判者和服务者之间进行灵活的角色切换，引入第三方对法院服务行为进行评价机制，实现在破产审判中不越位不缺位，既不大包大揽，又不推脱责任。
4.从信息封闭向资源共享转变
信息化时代的审判工作离不开与互联网的的深度融合，全国企业破产重整案件信息平台已经开通，要善于运用“互联网+”思维，利用信息网降低各方主体沟通成本，提升沟通效率。通过信息网的信息资料，研判破产案件，促进破产审判高效运转和公平保护，提升破产审判质量。
（二）健全程序的对接协同
《最高人民法院关于破产案件立案受理有关问题的通知》对破产立案的审查主体、审查程序作出要求，严格落实破产申请的立案审查由立案庭进行形式审查，有利于解决长期以来的破产立案难问题。
破产申请登记立案后，立案庭将有关材料移交审判庭进行是否裁定受理审查。审判庭受理破产既要依法保障当事人的破产申请权,又要做到对破产识别的相对精准。破产案件的受案标准有两个：一是资产负债标准，即“资产不足以清偿全部债务”；另一个是现金流标准，即“明显缺乏清偿能力”。在受理审查阶段，资产负债标准的审查通过资产负债表、财产清单、审计报告等展示的财产状况与负债状况的比较予以认定，相对清晰。但现金流标准，即使根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》列举的情形掌握起来伸缩性也比较大，需要在实践经验的基础上予以细化。法院在受理审查时正确识别破产原因，将符合任一受理标准的案件都要依法裁定受理，充分发挥企业破产法的制度价值，依法淘汰僵尸企业。及早关注企业职工安置、职工工资保险支付情况、管理人员去向、账目去向等事实，为后续进入受理阶段的案件走向制定好充足预案。同时，也要把牢司法审查关口，避免出现假破产、真逃债以及侵害国家、集体、第三人利益的情况，谨防不诚信的债务人利用破产制度非法逃废债务，如发现债务人巨额财产下落不明，且债务人不能合理解释财产去向的，或者先行剥离企业有限资产，而无法追回的，坚决不受理或者宣告其破产还债。立案审查结论需出具裁定，受理裁定一经发出产生的法律后果为即将开始一系列程序：企业资产接管、确定管理人，执行案件全部中止、破产费用开始发生等。因此，审查阶段具备非常重要的功能，不受理的裁定还可以上诉。
《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》规定了执行转破产需以申请执行人或者被执行人同意转入破产程序为前提，为解决申请人缺位，法院可以采取“释明前置”和“释明倒逼机制”。对于一些明显符合企业破产法规定的破产情形的企业，在执行程序启动时，向申请执行人释明是否同意由执行转破产。一并向申请人明确不能启动破产程序的执行顺位，当事人不同意移送破产，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先债权后，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释第516条的规定对普通债权排除参与分配的适用，按采取执行措施的先后顺序受偿，以实现“倒逼”不能受偿的债权人申请破产的目的。在执行转破产案件的识别和流转上，应当建立执行、立案、审判部门的预审机制，杜绝无效移转和流转不畅，有效解决好执行转破产中破产审判庭的接收难问题。在执行转破产审查期间，一般不应对个别申请人进行清偿，避免抢先执行，防止被执行人与部分申请执行人存在恶意串通损害其他债权人利益。要通过执行部门与破产案件审判部门信息共享，注意发现执行转破产和有关权利人另行申请破产的竞合现象的出现，对于该类竞合应当合并审查为宜，避免矛盾裁判结果。
在破产案件审理阶段，为协调解决企业职工工资、保险等债权兑现，稳控社会风险，新区法院探索了适时稳妥突破既有审理程序，积极协调由政府、企业开办单位等先行垫付职工优先债权，之后在破产财产分配顺序上由垫付资金的单位代替原有职工顺位得到优先受偿的做法具有积极意义。
(三） 规制引导破产管理人
落实企业破产法规定的管理人职权以及管理人的勤勉
尽责义务来引导和规制管理人的行为，提升其工作效能。
1.强化管理人队伍建设。引导担任破产管理人通过市场化运作遴选审计、评估、法律、财务等中介机构，发挥中介机构在市场价值判断、营业管理咨询等方面的专业优势，确保对企业破产重整、清算能够作出准确有效评估。加强破产案件相关事项的指导监督，推动破产管理人专业知识和执业能力的提升。
2.做好管理人分级管理。破产案件个案之间差异较大，上市公司等大型企业和金融机构破产的专业性、技术性较强，事务繁重，而有的小微企业破产则相对简单。要设立“评分遴选+随机摇号”的管理人选任模式。在以往工作基础上，由债权人会议、法院等综合对管理人进行评价评定等级，根据案件复杂程度，针对不同类型的破产案件从不同级别、资质的管理人名册中指定管理人。适时引入淘汰机制，根据管理人办理破产案件的业绩和水平，对管理人名册中的中介机构采取增补、除名、升降级措施，加强对破产管理人的有效监督，实现破产管理人的自律性和专业性。
3.建立管理人援助金制度。我国企业破产法规定了管理人的报酬由法院确定，为解决无产可破案件中破产管理人的劳动报酬问题，可以通过协调建立由财政拨款和按比例提取的管理人报酬两部分组成的援助基金，保障管理人积极履职。人民法院综合破产案件的标的、案件复杂程度、管理人工作量等因素，合理确定管理人的报酬和工作期限。为严格破产费用支出，可以将破产费用支出列为中介部门的破产审计范畴，由中介部门在破产结束时出具独立的报告，从制度上抵制不合理支出，扩大债权人可分配财产，维护债权人利益。
（四）提升破产的审判效率
在不损害当事人诉讼权利、当事人、第三人合法权益和社会公共利益，不与法律法规相抵触的前提下，探索破产案件繁简分流，制作《破产案件简易程序审理操作规程》，明确简易程序适用条件、流程、简转普转换等，提升审判效率；强化执行措施的运用，解决好破产企业财产查控难和对不配合破产审判的企业责任人员的强制力不足等导致破产案件无法及时审结的问题；充分运用执行程序已有工作成果，引导当事人对执行程序中依法形成且在破产财产变价时仍在有效期内的评估报告予以确认，节约司法成本。对已经进入拍卖阶段的执破衔接的案件，采取拍卖和破产清算同步进行的方式；对于一些关联企业破产案件，大胆探索实质合并,缩短破产工作进程,防范个别企业因债务危机破产引发“多米诺骨牌效应”，注意维护区域金融安全；创新破产企业资产处置方式，如尝试司法网拍，利用好网络拍卖零佣金、透明、高效、竞价充分特点，实现拍卖价格最大化和拍卖成本最小化。
（五）推进执法与司法联动
在企业破产案件的审理中，应当推进落实政府的属地责任和公共服务、社会管理职能，实现国务院和地方政府出台与企业兼并重组相关的金融服务、税收、土地管理、工商登记等领域政策在破产程序中的对接。建立执法部门与法院联席会议，明确执法部门的破产程序协同义务，发挥政府、企业开办单位在破产程序中的作用，为法院协调解决僵尸企业的股权变更、税费调整、土地使用权变动以及注销登记等破产难题提供机制保障。在经济下行背景下，破产企业资产流拍、无人接盘是一种常态，积极推动政府利用收储手段建立破产财产（比如土地等）蓄水池，如对在相关企业有处置难度的土地和房产，在三次流拍后由国资公司以不低于第三次拍卖价的保留价收购，待有合适投资者时可另行转让，从而有效避免新投资者土地增值税过重问题，加快不良资产处置。
（六）加强审判专业化建设
破产法是一个跨越公司法、诉讼法等诸多法律学科的综合学科。一个优秀的破产法官不仅需要知晓实体法，而且需要明晰程序法，面对僵尸企业破产案件的审理，甚至还要具备经济学、管理学、社会学以及心理学等法律学科以外的专业知识，只有这样才能科学选择僵尸企业的破产程序，并防止可能产生的社会风险。要选择知识储备丰富、年龄梯次合理、工作作风过硬的法官担当破产审判，组建破产合议庭审判组织，将破产审判工作推向规范化、专业化发展轨道。在实现扁平化管理和随机分案的情况下，破产案件随机在商事法官之间进行分配，有利于平衡办案工作量，并能有助于强化破产合议庭的审判功能，利于破产审判经验的积累。实践中，法院逐步认识到对破产案件的区别考核，在绩效考核中将破产案件折算成一定数量的普通案件是一种积极的努力。在集中审理破产案件合议庭内部实行可视化管理的前提下，还可以探索以司法文书数量、事务性工作量、审理破产案件的社会效果等为参照的综合评价体系，逐步促进法官办理破产案件积极性的提升。要建立与上级法院破产法官的联系机制，形成经验共享，相互学习，持续提升破产审判能力。